完善與“加快全面綠色轉型”相適應的財稅制度

張學博 葉子涵

按照全面轉型、協同轉型、創新轉型和安全轉型的要求，完善與經濟社會發展全面綠色轉型相適應的發展型財稅法。

綠色發展是高質量發展的底色，推動經濟社會發展綠色化、低碳化是實現高質量發展的關鍵環節。財稅法作為理財治國之法，隨著保障型財稅法向發展型財稅法的躍遷，其需要不斷發揮促進經濟社會發展的重要職能，如通過調整財政收入和財政支出，推動實現加快經濟社會發展全面綠色轉型的目的。

正確認識加快經濟社會發展全面綠色轉型

2024年，黨的二十屆三中全會強調“加快經濟社會發展全面綠色轉型”，同年，中共中央、國務院發布《關于加快經濟社會發展全面綠色轉型的意見》，要求堅持全面轉型、協同轉型、創新轉型、安全轉型。

全面轉型。推動經濟社會綠色轉型僅依靠重點領域、關鍵環節是無法實現的，應當全方位、全領域和全地域推進，這意味著不僅限于從經濟角度強調企業生產成本，還應從生態文明角度對經濟社會發展模式開展研究，改變傳統的“大量生產、大量消耗、大量排放”的生產模式和消費模式，將綠色轉型的要求融入經濟社會發展全局，使資源、生產、消費等要素相匹配相適應。

協同轉型。充分考慮不同地區、不同行業的發展實際，鼓勵有條件的地區和行業先行探索。以農業綠色發展為例，呈現省際非均衡特征，對此可發揮東部和東北地區農業綠色發展的頭部效應，協同推進中西部地區農業綠色發展。

創新轉型。綠色生產力本身就是新質生產力，以創新為主導，具有高科技、高效能、高質量特征。應發展新質生產力，強化科技創新、政策制度創新、商業模式創新，通過質量、效率和動力變革實現發展模式轉變。

安全轉型。在推動經濟社會發展綠色轉型的過程中，應當保證安全轉型，統籌處理好發展和減排、整體和局部、當前和長遠、政府和市場等關系，妥善防范化解綠色轉型面臨的內外部風險挑戰。如針對能源安全問題，有必要提升可再生能源發展能力和科技創新水平。

財稅法助力加快全面綠色轉型仍有優化空間

財稅法的相對滯后性。推動綠色發展從早期強調環境污染治理到如今倡導綠色低碳發展模式，財稅法應與之相適應。目前，環境保護稅規范內容仍偏重污染物治理，環境修復和治理多依賴財政支出與稅收優惠，而財政補貼和支出尚未形成法制化規范，存在法律層級低的問題。

稅法調節分配功能有待優化。與加快經濟社會發展全面綠色轉型相適應的財稅制度應當進一步發揮其調節分配的功能，包括國家治理手段、企業經營模式、居民消費方式等方面的調節。綠色稅制應更加充分考慮氣候變化對稅收的影響，增加溫室氣體減排的有效措施。

稅收優惠政策缺乏系統性。為鼓勵減少污染物排放，我國制定了多項稅收優惠政策。但因制定主體不同，缺乏系統性梳理，各項稅收優惠政策之間尚未實現有機銜接。

完善與加快全面綠色轉型相適應的財稅制度

應按照全面轉型、協同轉型、創新轉型和安全轉型的各項要求，從收入和支出兩方面入手，進一步完善發展型財稅法有關制度。

規范財政支出推動綠色創新發展。一方面，落實財政稅收法定原則，完善財政支出法。在我國現有財政支出法律制度框架下，僅有政府采購法實現法律化，財政投資法、財政貸款法和財政撥款法尚未實現法律化。其中，綠色轉型相關財政補貼制度主要通過部門規范性文件規范，補貼的額度、主體等內容缺乏財政撥款法予以明確。應積極推動財政支出法完善，在堅持中性原則的前提下，對符合綠色創新發展的企業提供支持。此外，為保障能源安全和糧食安全，應當加大對清潔能源開發部門和農業領域的扶持。另一方面，進一步構建有利于區域生態合作的綠色稅收協調機制。以“飛地經濟”為例，通過發達地區與欠發達地區的聯動，實現各地區資源有效利用，共同促進產業結構升級和綠色轉型發展。

完善綠色稅制體系推動綠色低碳轉型。在完善綠色稅制體系時，應當注重稅收公平，并充分考慮納稅人遵從成本。一方面，完善稅法調節分配功能，縮小地區間財政差距。一般來說，欠發達地區對資源、環境的依賴程度更高，其產業發展多依賴資源開采，綠色轉型成本相應更大，需要財政更多扶持；對于發達地區，其多以第三產業為主，綠色轉型成本偏低。從地方財政扶持資金的來源來看，依據稅法有關規定，環境保護稅和資源稅（不含海洋石油企業繳納的部分）的稅收收入歸地方。由于產業鏈分散，資源的開采與生產可能不在同一地區。根據資源稅法有關規定，納稅人可選擇資源開采地或生產地進行申報，當納稅人選擇在生產地申報時，相應的資源稅收入為生產地的財政收入，這不利于資源開采地生態環境保護資金的儲備。2024年10月，財政部、稅務總局和水利部聯合發布《水資源稅改革試點實施辦法》，規定納稅申報地點由生產經營所在地轉為取水口所在地，既有利于加強對水資源的監管，也有利于保障資源地財政收入。對此，建議資源稅法修訂時，可結合水資源稅改革效果，進一步優化納稅申報制度，將資源稅的納稅申報地點限定為資源開采地。同時為實現地區間稅收利益均衡，涉及跨地區重大綠色發展問題的稅收征管權應由中央政府承擔。另一方面，梳理、完善各項稅收優惠政策。在落實好現有支持綠色發展稅費優惠政策的基礎上，對與經濟社會發展不相適應的稅收優惠政策進行審查、清理。另外，根據《公平競爭審查條例》，符合條件且能夠確定合理的實施期限或者終止條件的政策措施可以出臺，以財稅部門為首的稅收優惠政策制定執行主體應對各項稅收優惠政策進行公平競爭審查，以保障稅法促進和稅收調控功能的實現。

[作者：張學博系中共中央黨校（國家行政學院）政治和法律教研部教授，博士生導師；葉子涵系遼寧大學法學院博士生]